Aanpak plancapaciteit detailhandel Brunssum

2.1.1 Rijksbeleid

Nationale omgevingsvisie (NOVI)
De NOVI is een instrument van de nieuwe Omgevingswet en loopt vooruit op de inwerkingtreding van die wet. De Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) vervalt geheel (uitgezonderd Caribisch Nederland en Caribische Exclusieve Economische Zone). De NOVI geldt verder als wijziging van enkele onderdelen van het Nationaal Waterplan 2016-2021 (NWP) op grond van de Waterwet.

De NOVI biedt een langetermijnperspectief op de ontwikkeling van de leefomgeving in Nederland tot 2050. Met de NOVI geeft het kabinet richting aan de grote opgaven die het aanzien van Nederland de komende dertig jaar ingrijpend zullen veranderen. Denk aan het bouwen van nieuwe woningen, ruimte voor opwekking van duurzame energie, aanpassing aan een veranderend klimaat, ontwikkeling van circulaire economie en omschakeling naar kringlooplandbouw. Alles met zorg voor een gezonde bodem, schoon water, behoud van biodiversiteit en een aantrekkelijke leefomgeving. Omgevingskwaliteit is daarmee het kernbegrip: dat wil zeggen ruimtelijke kwaliteit én milieukwaliteit. De NOVI stelt een nieuwe aanpak voor: integraal, samen met andere overheden en maatschappelijke organisaties, en met meer regie vanuit het rijk.

Met de NOVI benoemt het Rijk 21 nationale belangen. Het onderhavige plan gaat niet ten koste van deze belangen en sluit met name aan bij het belang van het realiseren van een toekomstbestendige, circulaire economie door te sturen op concentratie van winkelgebieden.

Tevens geeft de NOVI richting met behulp van vier prioriteiten:

• 1. Ruimte voor klimaatadaptatie en energiestrategie
• 2. Duurzaam economisch groeipotentieel
• 3. Sterke en gezonde steden en regio's
• 4. Toekomstbestendige ontwikkeling van het landelijk gebied

Dit facetbestemmingsplan is in lijn met prioriteiten 2 en 3. Aan de andere prioriteiten wordt geen afbreuk gedaan.

Het plan sluit aan bij de doelen van de NOVI.

2.1.2 Provinciaal beleid

Omgevingsvisie Limburg
De Omgevingsvisie Limburg is op 15 december 2020 vastgesteld door Gedeputeerde Staten. Vervolgens hebben Provinciale Staten op 1 oktober 2021 de Omgevingsvisie vastgesteld. De Omgevingsvisie Limburg is op 25 oktober 2021 in werking getreden. De Omgevingsvisie Limburg is een strategische visie en richt zich op de langere termijn (2030-2050) en beschrijft onderwerpen zoals wonen, bodem, infrastructuur, milieu, ruimtelijke economie, water, natuur, luchtkwaliteit, landschap en cultureel erfgoed. Maar ook de aspecten gezondheid, veiligheid en gezonde leefomgeving worden in de Omgevingsvisie meegenomen.

De Omgevingsvisie stelt op strategisch niveau de kaders voor het provinciaal handelen bij toekomstige ontwikkelingen en activiteiten. De Omgevingsvisie bevat daarmee belangrijke keuzes ten aanzien van het te voeren beleid en vormt de basis voor verdere uitwerkingen en plannen en programma’s. Er worden drie hoofdopgaven onderscheiden:

• 1. Een aantrekkelijke, sociale, gezonde en veilige leefomgeving

a. in stedelijk c.q. bebouwd gebied

b. in landelijk gebied

• 2. Een toekomstbestendige, innovatieve en duurzame economie (inclusief landbouwtransitie)
• 3. Klimaatadaptatie en energietransitie

Voor het onderhavige facetbestemmingsplan is vooral het volgende provinciale belang relevant:
"Genoeg en kwalitatief goede ontwikkelruimte voor bestaande en nieuwe bedrijven: werklocaties voor bedrijven, kantorenlocaties en winkelgebieden."

In de Omgevingsvisie is aangegeven dat voor vestiging van zelfstandige kantoren en detailhandel op bedrijventerreinen geen plaats is. Deze functies horen bij uitstek thuis in steden, kernen of specifieke winkelgebieden. In zeer uitzonderlijke gevallen kan hiervan afgeweken worden als dit leidt tot meer kwaliteit en het schrappen van areaal elders. Kantoorruimte en showrooms als onderdeel van productiebedrijven zijn wel mogelijk, mits in ondergeschikte functie met een bepaald maximum. Er moet ook ruimte zijn voor detailhandel in volumineuze goederen, zoals auto’s, boten, caravans, landbouwvoertuigen, grove bouwmaterialen en brand- en explosiegevaarlijke goederen (BEVI-proof).

Met dit facetbestemmingsplan wordt detailhandel op bedrijventerreinen tegengegaan, door het schrappen van niet ingevulde detailhandelsmogelijkheden. Wel is een uitzondering gemaakt voor ondergeschikte productiegebonden detailhandel en voor detailhandel in volumineuze goederen. Dit plan past dan ook binnen de kaders van de Omgevingsvisie Limburg.

Omgevingsverordening
In de Omgevingsverordening legt de Provincie regels vast voor onder meer natuur, milieu, (grond-)water, ontgronding, wegen, ruimte (verstedelijking, woon- en werklocaties, agrarische bedrijven). Alle regels die betrekking hebben op het omgevingsbeleid zijn ondergebracht in één verordening.

Hoewel de Omgevingsverordening Limburg (2021) hoofdzakelijk een beleidsneutrale omzetting van de Omgevingsverordening Limburg 2014 is, staan er enkele nieuwe of inhoudelijk aanmerkelijk gewijzigde onderwerpen in. De voor dit facetbestemmingsplan relevante onderwerpen zijn echter niet gewijzigd.

Provinciale Staten hebben de nieuwe Omgevingsverordening vastgesteld in de vergadering van 17 december 2021. Omdat deze Omgevingsverordening is gebaseerd op de Omgevingswet kan deze niet eerder in werking treden dan de Omgevingswet zelf. Het Rijk heeft de inwerkingtreding van de Omgevingswet uitgesteld tot 1 januari 2024. Daarmee wordt automatisch de inwerkingtreding van de Omgevingsverordening Limburg ook uitgesteld tot die datum. Tot die tijd blijft de Omgevingsverordening Limburg 2014 gelden.

Omgevingsverordening Limburg 2014
In de Omgevingsverordening Limburg 2014 heeft de Provincie regels vastgelegd op het gebied van milieu, wegen, water, grond, agrarische bedrijven, natuur, wonen en ruimte. Alle regels die betrekking hebben op het omgevingsbeleid zijn ondergebracht in één verordening. De Omgevingsverordening Limburg 2014 bevat regels die voor iedereen of voor bepaalde doelgroepen gelden, maar ook instructiebepalingen die gemeentebesturen in acht moeten nemen bij ruimtelijke besluiten.

In de Omgevingsverordening Limburg is voor Zuid-Limburg bepaald dat een ruimtelijk plan niet voorziet in de toevoeging van vestigingsmogelijkheden voor detailhandel aan de bestaande voorraad detailhandel alsmede aan de bestaande planvoorraad detailhandel anders dan in overeenstemming met de thematische principes zoals beschreven in paragraaf 6.3 van het POL2014 en de bestuursafspraken regionale uitwerking POL2014 voor de regio Zuid-Limburg. Dit moet verantwoord en regionaal afgestemd worden.

Het facetbestemmingsplan is niet in strijd met de Omgevingsverordening Limburg 2014.

2.1.3 Regionaal beleid

Structuurvisie Parkstad Limburg
De regio Parkstad Limburg heeft een eigen intergemeentelijke structuurvisie vastgesteld: 'Ruimte voor park & stad' (2009). De visie beoogt de missie van de regio, 'het in duurzame samenhang ruimtelijk-economisch ontwikkelen van de regio en het verhogen van de ruimtelijke kwaliteit', te verwezenlijken. Als alle partijen hun krachten bundelen, moet het mogelijk zijn om in 2030 deze kwaliteiten in Parkstad Limburg te ervaren:

• Meer en beter bereikbaar groen, meer ecologische kwaliteit en structuur, onder andere door een groter contrast van stad en land;
• Een sterke economie, voortbouwend op bestaande kwaliteiten en ontwikkelend op o.a. een innovatieve energiesector, toeristische dag- en verblijfrecreatie, een hoogwaardige zorginfrastructuur en dito opleidingsfaciliteiten;
• Een geherstructureerd stedelijk gebied met Heerlen-Centrum als Parkstad-centrum; een hoogstedelijke kern die hoge, gevarieerde woonkwaliteit met passende voorzieningen biedt voor bestaande én nieuwe kansrijke doelgroepen;
• Een uitstekende ontsluiting en bereikbaarheid via de Parkstadring en het openbaar vervoer, waardoor Parkstad Limburg ook internationaal een steviger positie verwerft.

De intergemeentelijke structuurvisie zet de toekomstlijnen uit voor twee structuurdragers: ontwikkeling van de ruimtelijke kwaliteit en de economisch-maatschappelijke ontwikkeling. Deze dragers zijn uitgewerkt door middel van vier hoofdthema's:

• Ruimtelijke identiteit - regionale ontwikkeling met de natuur als goede buur
• Economie - meer vitaliteit vanuit historische en huidige kracht
• Wonen - meer kwaliteit voor een veranderende bevolking
• Mobiliteit - meer samenhang, betere bereikbaarheid

Voor dit facetbestemmingsplan is met name het hoofdthema Economie van belang. Hoofdambitie is economische structuurversterking met als strategie ruimtelijke concentratie en revitaliseren van locaties die niet aan moderne eisen voldoen, onder toepassing van de SER-ladder. Bij revitalisering van bestaande locaties krijgt kleinschalige bedrijvigheid nadrukkelijk de ruimte.

De beperkingen in detailhandelsmogelijkheden die in dit facetbestemmingsplan geregeld worden, zijn bedoeld om ruimtelijke concentratie te bevorderen en is daarmee in lijn met het gestelde in de Structuurvisie Parkstad Limburg.

Structuurvisie Ruimtelijke Economie Zuid-Limburg
De Structuurvisie Ruimtelijke Economie Zuid-Limburg (SVREZL) is een gezamenlijke ruimtelijk-economische visie en handelingskader voor de winkel-, kantorenen bedrijventerreinenmarkt in Zuid-Limburg in de drie subregio’s Maastricht-Heuvelland, Westelijke Mijnstreek en Parkstad Limburg. De visie is opgesteld door de 18 Zuid-Limburgse gemeenten Beek, Brunssum, Eijsden-Margraten, Gulpen-Wittem, Heerlen, Kerkrade, Landgraaf, Maastricht, Meerssen, Nuth, Onderbanken, Schinnen, Simpelveld, Sittard-Geleen, Stein, Vaals, Valkenburg aan de Geul en Voerendaal. De SVREZL is door alle 18 Zuid-Limburgse gemeenteraden vastgesteld en is daarmee zelfbindend voor die gemeenten.

De SVREZL heeft een vijfledig doel:

• 1. behoud van de leefbaarheid en versterking van de economische hoofdstructuur wat betreft winkels, kantoren en bedrijventerreinen;
• 2. verdunnen van de bestaande vastgoedvoorraad tot een gezonde marktspanning;
• 3. stap voor stap terugdringen van ongewenste bestemmingsplanvoorraad buiten de hoofdstructuur;
• 4. faciliteren van kwalitatieve toevoegingen die passen binnen de uitgangspunten;
• 5. door herbestemming bijdragen aan verbetering van het gebruik van een bestaande locatie.

Deze doelstelling betekent in de praktijk dat gemeenten hebben moeten kiezen voor de sterkste locaties voor winkels, kantoren en bedrijventerreinen en dat niet alle bestaande capaciteit in combinatie met de beoogde plannen kan blijven bestaan. Vergroten van de marktspanning in de ruimtelijke economie is nodig om zo te komen tot gezonde vraag/aanbod-verhoudingen. De in de SVREZL aangewezen toekomstbestendige locaties vormen samen de ruimtelijk-economische hoofdstructuur. Deze bestaat uit concentratie- en balansgebieden, die zijn aangegeven op de kaarten voor detailhandel- en kantoorgebieden. De concentratiegebieden zijn de dragers van de hoofdstructuur. In deze gebieden kan kwalitatieve verbetering plaatsvinden, eventueel gecombineerd met een kwantitatieve uitbreiding. Voor balansgebieden is 'kwalitatieve versterking' de strategie. Hierbij valt te denken aan versterking dan wel uitbreiding van het aanbod zonder een uitbreiding van het aantal m². Ook de bedrijventerreinen zijn op kaart aangegeven; omdat de hier nauwelijks overaanbod is, zijn de bestaande bedrijventerreinen op kaart aangegeven zonder verschil in concentratie- of balansgebieden. Voor alle thema's geldt, dat al het overige gebied (dat niet op kaart staat) buiten de hoofdstructuur valt en transitiegebied wordt genoemd. Transitiegebied houdt in, dat de winkel-, kantoor- en/of bedrijvenbestemming in zo'n gebied op termijn mogelijk kan worden onttrokken. Er wordt per subregio, in dit geval dus op de schaal van Parkstad Limburg, een uitwerking gemaakt van prioritering van locaties. Het kan hierbij gaan om actieve én passieve sturing.

Structuurvisiebesluit retail
Op 31 oktober 2011 heeft het Parkstadbestuur een structuurvisiebesluit genomen, dat ingaat op het thema retail. Zoals geschetst in het regionale retailbeleid is het, mede uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gezien de voorziene ontwikkelingen van het aantal huishoudens in Parkstad Limburg en de daarmee samenhangende afname van het bestedingspotentieel, niet gewenst om de regionale retailvoorraad nu verder te laten toenemen om het (toekomstige) overschot aan winkelvloeroppervlak niet nog verder te laten toenemen. Echter, ondanks het teruglopen van het omzetpotentieel dient er wel ruimte geboden te worden aan uitbreiding van winkelaanbod op bepaalde locaties. Door deze structuurbepalende gebieden als uitgangspunt te nemen, wordt uitval aan de onderkant van de markt in werking gezet en ontstaat er zodoende schaarste die noodzakelijk is om wenselijke ontwikkelingen ook op wenselijke locaties te laten plaatsvinden.

Geen verdere toename van de omvang van de regionale retailvoorraad betekent dat het wenselijk is dat nog beschikbare geldende plancapaciteit die leidt tot een toename van de regionale retailvoorraad niet per definitie moeten worden gerealiseerd en dat in voorbereiding zijnde uitbreidingen van de regionale retailvoorraad niet altijd worden omgezet in daadwerkelijke additionele plancapaciteit.

In haar regionaal retailbeleid, gepubliceerd als eigen beleid door de Parkstadgemeenten, geeft de Stadsregio aan wat de opgave in de regionale winkelvoorraad is (regionale kaders). Uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening dient de winkelvoorraad binnen de gemeenten in Parkstad Limburg zich te bewegen binnen deze gestelde kaders. Geldende bestemmingen detailhandel, waarvan op 1 januari 2013 nog geen gebruik is gemaakt, zullen daartoe bij actualisatie van het bestemmingsplan worden herzien, tenzij de locatie is opgenomen / past binnen de regionale afsprakenkaders.

Conclusie
In lijn met het regionaal beleid wordt in dit facetbestemmingsplan de mogelijkheid van vestiging van detailhandel uitgesloten in panden waar ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp-bestemmingsplan géén detailhandel was gevestigd.

2.1.4 Gemeentelijk beleid

Structuurvisie Brunssum 2025; Sturen op kwaliteit
Op 2 november 2009 heeft de gemeenteraad van Brunssum de "Structuurvisie Brunssum 2025; Sturen op kwaliteit" vastgesteld. Het doel van de structuurvisie is om de ruimtelijke kwaliteit binnen het gemeentelijk grondgebied te verbeteren en sturing te geven aan toekomstige veranderingsprocessen. De structuurvisie legt de focus op de volgende thema's:

• versterken van woon- en leefklimaat
• versterken van de 'schone' werkgelegenheid
• sturen op de eigen verantwoordelijkheid

Wat betreft de voorzieningen wordt in de structuurvisie aangegeven dat concentraties op wijkniveau bevorderd worden, om de locaties zo aantrekkelijk mogelijk te maken. Dit kan een impuls betekenen voor het voorzieningenapparaat van Brunssum. Daarnaast wordt ingezet op versterking van centrumvoorzieningen en eenduidige functionele zones die op een logische manier ruimtelijk (stedenbouwkundig) met elkaar verbonden worden in het centrumgebied. Daarnaast is behoud en versterking van voorzieningen op wijkniveau van belang. .

2.1.5 Conclusie beleidskaders

Het voorliggende facetbestemmingsplan is niet alleen in lijn met het beleid, maar heeft ook tot doel om het beleid tot uitvoering te brengen. Het zorgt ervoor dat detailhandel niet op ongewenste locaties gevestigd wordt, waarmee dit bijdraagt aan de versterking van de detailhandelsstructuur.

3.2.1 Algemeen: uitleg facetbestemmingsplan

Het voorliggend plan is juridisch vormgegeven als een facetbestemmingsplan. Dat wil zeggen dat de betreffende bestemmingsplannen niet zelf worden aangepast / gewijzigd, maar dat het voorliggende plan slechts 1 facet van deze onderliggende plannen herziet. Dit betekent dat ten aanzien van het onderwerp detailhandel de regels uit de onderliggende bestemmingsplannen komen te vervallen, dan wel dat de regels in onderhavig bestemmingsplan als een nadere aanvulling op de reeds vigerende planregels van de bestemmingsplannen gaan gelden. Het bestemmingsplan heeft alleen betrekking op de regeling voor detailhandel en beoogt geen wijziging aan te brengen in de overige regels van de vigerende bestemmingsplannen en beheersverordeningen.

Dit facetbestemmingsplan ziet slechts op de bestemmingsplannen die vigerend zijn ten tijde van de vaststelling van het onderhavige plan. Binnen de gemeente Brunssum vigeren ook beheersverordeningen. Het is niet toegestaan om voor die gebieden een facetbestemmingsplan vast te stellen. Voor de locaties waarvoor een beheersverordening geldt, is daarom een separate facetbeheersverordening opgesteld. Deze is inhoudelijk hetzelfde als het onderhavige facetbestemmingsplan.

3.2.2 De planregels

Het bestemmingsplan is opgesteld aan de hand van de in de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) geformuleerde uitgangspunten. Voor de opbouw van de regels is aangesloten bij de geldende Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen (SVBP 2012).

De regels bestaan uit vier hoofdstukken:

• Inleidende regels (hoofdstuk 1)
• Bestemmingsregels (hoofdstuk 2)
• Algemene regels (hoofdstuk 3)
• Overgangs- en slotregels (hoofdstuk 4)

Inleidende regels (hoofdstuk 1)
Bij de inleidende regels wordt ingegaan op de begrippen. Bij de begrippen zijn alleen de begrippen opgenomen die betrekking hebben op detailhandel. Voor de overige begrippen zijn de begrippen uit de vigerende bestemmingsplannen van toepassing.

Bestemmingsregels (hoofdstuk 2)
In de bestemmingsregels zijn twee regelingen opgenomen. De eerste regeling ziet op de aanpassing dan wel aanvulling van de onderliggende, op het moment van vaststelling van dit facetbestemmingsplan vigerende bestemmingsplannen, ten aanzien van verschillende relevante begrippen. Deze begrippen zijn opgenomen om een uniforme regeling te creëren voor detailhandel binnen het plangebied van dit facetbestemmingsplan.
De tweede regeling zorgt ervoor dat bij alle gronden die opgenomen zijn in het facetbestemmingsplan (gebiedsaanduiding overige zone - nieuwvestiging detailhandel uitgesloten) het gebruik ten behoeve van detailhandel wordt aangemerkt als verboden gebruik (en daarmee uitgesloten). De bestaande legale detailhandel is geen onderdeel van dit facetbestemmingsplan, waardoor daarvoor de huidige gebruiksmogelijkheden gehandhaafd blijven. Ditzelfde geldt voor detailhandel in volumineuze goederen (in lijn met de Omgevingsvisie Limburg). Ook de gronden binnen de concentratie- en balansgebieden op basis van de SVREZL (zie subparagraaf 2.1.3) vallen buiten dit facetbestemmingsplan. Zie voor de begrenzing van het plangebied paragraaf 1.3.

Algemene regels (hoofdstuk 3)
In dit hoofdstuk is de anti-dubbeltelregel opgenomen. Het opnemen van deze regel is verplicht gesteld in het Bro. Deze standaardbepaling (artikel 3.2.4 Bro) strekt ertoe te voorkomen dat van ruimte die in een bestemmingsplan voor de realisering van een bepaald gebruik of functie is mogelijk gemaakt, na realisering daarvan, ten gevolge van feitelijke functie- of gebruiksverandering van het gerealiseerde, opnieuw ten tweede male zou kunnen worden gebruik gemaakt.

Overgangs- en slotregels (hoofdstuk 4)
Hierin wordt ingegaan op het overgangsrecht en de slotregels. Voor het overgangsrecht is aangesloten bij de regeling uit het Bro.